La Ordenación en el Procedimiento Administrativo: Análisis Crítico
Respuesta rápida
La ordenación del procedimiento administrativo, regulada en los artículos 70 a 73 de la Ley 39/2015, no constituye una fase autónoma del procedimiento, sino un conjunto de directrices sobre cómo debe tramitarse: el expediente administrativo (art. 70), el impulso de oficio (art. 71), la concentración de trámites (art. 72) y el plazo genérico de 10 días para cumplimiento de trámites (art. 73).
Puntos clave
Debate sobre la ordenación
La ley presenta la ordenación como fase, pero materialmente son directrices de tramitación, no una etapa autónoma
Expediente electrónico
Carpeta digital donde se archivan cronológicamente todos los documentos del procedimiento administrativo
Impulso de oficio
La Administración debe promover activamente la tramitación sin esperar al interesado
Concentración de trámites
Reunir en una sola comunicación todos los requerimientos que puedan tramitarse conjuntamente
Plazo genérico de 10 días
Cuando no se especifica otro plazo, el cumplimiento de trámites debe realizarse en 10 días
Ejemplos resueltos
Problema 1Un inspector de Hacienda inicia un procedimiento de comprobación tributaria contra un contribuyente. ¿Qué documentos deben incluirse en el expediente administrativo y cómo funciona?
Un inspector de Hacienda inicia un procedimiento de comprobación tributaria contra un contribuyente. ¿Qué documentos deben incluirse en el expediente administrativo y cómo funciona?
Solución:
- 1Se crea el expediente administrativo (carpeta electrónica) al iniciar el procedimiento
- 2Se incluyen las actuaciones previas realizadas para valorar si procede la comprobación
- 3Se añade el acuerdo de iniciación del procedimiento y su notificación al interesado
- 4Se incorporan todas las comunicaciones enviadas solicitando documentación (DNI, nóminas, etc.)
- 5Se archivan los documentos aportados por el interesado
- 6Todos los documentos del procedimiento quedan registrados cronológicamente en el expediente electrónico
El expediente administrativo funciona como una carpeta electrónica donde se archivan todos los documentos generados durante el procedimiento, desde las actuaciones previas hasta la resolución final.
Verificación: Verificar que todos los documentos estén debidamente incorporados al expediente electrónico y que exista trazabilidad de cada actuación.
Problema 2La Administración solicita a un ciudadano que aporte documentación, pero no indica plazo específico. ¿Cuánto tiempo tiene el ciudadano para cumplir el trámite?
La Administración solicita a un ciudadano que aporte documentación, pero no indica plazo específico. ¿Cuánto tiempo tiene el ciudadano para cumplir el trámite?
Solución:
- 1Identificar si la comunicación administrativa establece un plazo concreto
- 2Si no se menciona plazo específico, aplicar el artículo 73 de la Ley 39/2015
- 3El plazo genérico de cumplimiento de trámites es de 10 días
El ciudadano tiene 10 días para cumplir el trámite, ya que es el plazo genérico establecido en el artículo 73 de la Ley 39/2015 cuando no se especifica otro plazo.
Verificación: Confirmar que efectivamente no existe plazo específico en la comunicación ni en la normativa sectorial aplicable.
Problema 3La Administración necesita solicitar a un interesado su DNI y que subsane deficiencias en su solicitud. ¿Debe enviar dos comunicaciones separadas?
La Administración necesita solicitar a un interesado su DNI y que subsane deficiencias en su solicitud. ¿Debe enviar dos comunicaciones separadas?
Solución:
- 1Aplicar el principio de concentración de trámites del artículo 72
- 2Reunir en una sola comunicación todos los requerimientos posibles
- 3Solicitar simultáneamente el DNI y la subsanación de deficiencias
No, según el principio de concentración de trámites (art. 72), la Administración debe acordar simultáneamente en un solo acto todos los trámites que puedan realizarse conjuntamente, evitando comunicaciones innecesarias.
Verificación: Verificar que no existan otros requerimientos pendientes que puedan incluirse en la misma comunicación.
La Ordenación en el Procedimiento Administrativo: Análisis Crítico de su Naturaleza y Funciones
Introducción: Un Debate Doctrinal Relevante
La ordenación del procedimiento administrativo, regulada en los artículos 70 a 73 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, constituye uno de los temas más controvertidos en el estudio del derecho administrativo. ¿Es realmente una fase autónoma del procedimiento o simplemente un conjunto de directrices sobre tramitación?
Esta cuestión no es meramente académica: tiene implicaciones prácticas directas para opositores y profesionales del derecho administrativo que deben determinar cuántas fases componen el procedimiento administrativo común.
El Debate: ¿Tres o Cuatro Fases?
Argumentos a Favor de Cuatro Fases
La Ley 39/2015 presenta varios elementos que sugieren que la ordenación es una fase autónoma:
- La exposición de motivos de la ley la menciona como fase diferenciada
- La estructura de la ley dedica una sección específica a la ordenación
- Los artículos 54 y siguientes organizan el procedimiento incluyendo la ordenación como etapa
Argumentos en Contra: La Posición Crítica
Sin embargo, un análisis material del contenido de los artículos 70 a 73 revela que no contienen actuaciones propias de una fase independiente, sino directrices transversales sobre cómo debe tramitarse el procedimiento:
- El expediente administrativo (art. 70) está presente en todas las fases
- El impulso de oficio (art. 71) es un principio aplicable siempre
- La concentración de trámites (art. 72) es una regla de eficiencia general
- El plazo genérico de 10 días (art. 73) se aplica a cualquier trámite
Ninguno de estos elementos define actuaciones específicas de una etapa diferenciada.
Análisis Detallado de los Artículos 70 a 73
Artículo 70: El Expediente Administrativo Electrónico
Concepto y Función
El expediente administrativo es una carpeta electrónica que recopila y archiva ordenadamente todos los documentos relacionados con un procedimiento administrativo concreto. La evolución hacia el formato electrónico supone la sustitución del tradicional archivador físico por una carpeta digital.
Contenido del Expediente
El expediente administrativo incluye:
- Actuaciones previas: Investigaciones o comprobaciones preliminares
- Acuerdo de iniciación: Documento que formaliza el inicio del procedimiento
- Notificaciones: Todas las comunicaciones realizadas al interesado
- Requerimientos: Solicitudes de documentación o subsanación
- Documentación aportada: DNI, nóminas, declaraciones, justificantes
- Informes técnicos: Valoraciones de órganos consultivos
- Propuesta de resolución: Proyecto de decisión final
- Resolución: Acto administrativo que pone fin al procedimiento
Ejemplo Práctico: Procedimiento de Comprobación Tributaria
Imagina que un inspector de Hacienda inicia un procedimiento de comprobación contra un contribuyente:
- Realiza actuaciones previas para valorar si procede la comprobación
- Emite el acuerdo de iniciación y lo notifica
- Envía comunicaciones solicitando documentación (DNI, nóminas)
- Recibe los documentos aportados por el contribuyente
- Elabora informes y propuesta de resolución
- Dicta la resolución final
Todos estos documentos se archivan cronológicamente en el expediente electrónico.
¿Por qué no es una fase?
El expediente administrativo está presente desde que se inicia el procedimiento hasta que termina. No define una etapa temporal diferenciada, sino un instrumento de gestión documental transversal.
Artículo 71: El Impulso de Oficio
El Principio
El artículo 71 establece que los procedimientos se impulsarán de oficio por la Administración. Esto significa que la Administración debe promover activamente la tramitación sin esperar a que el interesado lo solicite.
Traducción Práctica
"Administración, date vida": No es aceptable iniciar un procedimiento que puede durar 6 meses y quedarse sin hacer nada hasta el mes 5. La Administración tiene la obligación de actuar con diligencia.
Ejemplo
Si inicio un procedimiento de comprobación, debo:
- Notificar el inicio inmediatamente
- Solicitar la documentación necesaria en plazo razonable
- Realizar las actuaciones de instrucción
- Resolver dentro del plazo máximo
No puedo "aparcar" el expediente durante meses.
¿Por qué no es una fase?
El impulso de oficio es un principio general que rige durante todo el procedimiento, no una etapa con inicio y fin definidos.
Artículo 72: La Concentración de Trámites
El Principio
Se acordarán simultáneamente en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una tramitación conjunta y no sea necesario cumplimentar sucesivamente.
Traducción Práctica: "Dímelo Todo en Una Vez"
Si la Administración necesita:
- Solicitar el DNI del interesado
- Pedir que subsane deficiencias en su solicitud
- Requerir documentación adicional
Debe hacerlo en una única comunicación, no en tres sucesivas.
La Analogía del Camarero
Es como en un restaurante cuando el camarero hace varios viajes: primero trae el agua, luego la sacarina, después el pan, más tarde una botella... Es más eficiente traerlo todo junto. La Administración debe funcionar igual: concentrar los requerimientos.
¿Por qué no es una fase?
La concentración de trámites es una regla de eficiencia aplicable a cualquier momento del procedimiento, no una fase con actuaciones propias.
Artículo 73: El Plazo Genérico de 10 Días
La Regla
El plazo genérico para el cumplimiento de trámites es de 10 días, salvo que se establezca otro plazo específico.
Regla de Aplicación
| Situación | Plazo aplicable |
|---|---|
| Se indica plazo específico | El plazo indicado |
| No se indica plazo | 10 días |
Ejemplos
- Requerimiento de documentación sin plazo: El ciudadano tiene 10 días
- Subsanación con plazo de 15 días: Se aplican los 15 días indicados
- Declaración responsable sin plazo: 10 días
Importancia para Oposiciones
Este dato es fundamental y aparece frecuentemente en exámenes. Memorizar: "10 días para todo lo demás".
¿Por qué no es una fase?
El plazo genérico es una referencia temporal aplicable a trámites de cualquier fase, no define una etapa específica del procedimiento.
Síntesis: ¿Qué es Realmente la Ordenación?
Tras analizar los artículos 70 a 73, podemos concluir que la ordenación es:
Un conjunto de directrices transversales sobre cómo debe tramitarse el procedimiento administrativo, que incluyen: la gestión documental (expediente), los principios de actuación (impulso de oficio y concentración), y las reglas temporales (plazos).
No constituye una fase autónoma porque:
- No tiene actuaciones propias diferenciadas
- Sus elementos se aplican a lo largo de todo el procedimiento
- No tiene un inicio y fin temporal definido
Estrategia para Exámenes de Oposiciones
Cuándo Responder Cuatro Fases
Si la pregunta indica expresamente:
- "Según la Ley 39/2015..."
- "Según la exposición de motivos..."
- "Según las secciones de la ley..."
Responder: Iniciación, Ordenación, Instrucción y Terminación
Cuándo Responder Tres Fases
Si la pregunta no especifica "según la ley":
Se puede defender: Iniciación, Instrucción y Terminación
Recomendación Final
Analizar cuidadosamente la formulación de la pregunta. Ante la duda, si hay referencia explícita a la ley, indicar cuatro fases para no arriesgar. Desde un punto de vista práctico y doctrinal, el procedimiento tiene tres fases.
Conclusiones
- La ordenación está regulada en los artículos 70 a 73 de la Ley 39/2015
- Contiene: expediente administrativo, impulso de oficio, concentración de trámites y plazo genérico de 10 días
- No es materialmente una fase autónoma, sino directrices de tramitación
- El plazo genérico de cumplimiento de trámites es de 10 días
- En exámenes, responder según la formulación de la pregunta
Puntos Clave para Recordar
- Expediente administrativo: Carpeta electrónica con todos los documentos del procedimiento
- Impulso de oficio: La Administración debe promover activamente la tramitación
- Concentración de trámites: Reunir todos los requerimientos en una comunicación
- Plazo genérico: 10 días cuando no se especifica otro
- Debate doctrinal: Tres fases (práctico) vs. cuatro fases (según la ley)
Errores comunes
Considerar la ordenación como una fase autónoma e independiente del procedimiento administrativo
Cuando se enumeran las fases del procedimiento y se incluye la ordenación como fase separada con actuaciones propias
Entender que la ordenación son directrices transversales sobre cómo debe tramitarse el procedimiento (expediente, impulso, concentración, plazos), no una fase con actuaciones específicas
Desconocer el plazo genérico de 10 días y asumir plazos diferentes
Cuando ante un requerimiento sin plazo específico se aplican plazos arbitrarios o se desconoce cuánto tiempo hay para cumplir
Recordar que el artículo 73 establece 10 días como plazo genérico para cumplimiento de trámites cuando no se indica otro
Enviar múltiples comunicaciones para solicitar diferentes documentos o subsanaciones
Cuando la Administración remite varias comunicaciones sucesivas para requerimientos que podían haberse acumulado
Aplicar el principio de concentración de trámites del artículo 72 y reunir en una sola comunicación todos los requerimientos susceptibles de tramitarse conjuntamente
Confundir expediente administrativo tradicional con expediente electrónico
Cuando se hace referencia a carpetas físicas o documentos en papel como forma habitual de gestión
Comprender que el artículo 70 de la Ley 39/2015 regula el expediente electrónico como carpeta digital que contiene documentos electrónicos
Glosario
- Ordenación del procedimiento
- Conjunto de directrices reguladas en los artículos 70 a 73 de la Ley 39/2015 que establecen cómo debe tramitarse el procedimiento administrativo, incluyendo el expediente, impulso de oficio, concentración de trámites y plazos.
- Expediente administrativo
- Carpeta electrónica que recopila y archiva ordenadamente todos los documentos, actuaciones y trámites relacionados con un procedimiento administrativo concreto.
- Expediente electrónico
- Formato digital del expediente administrativo establecido en el artículo 70 de la Ley 39/2015, compuesto por documentos electrónicos que sustituyen al tradicional expediente en papel.
- Impulso de oficio
- Principio regulado en el artículo 71 por el cual la Administración debe promover activamente la tramitación del procedimiento sin esperar a que el interesado lo solicite.
- Concentración de trámites
- Principio del artículo 72 que obliga a la Administración a acordar simultáneamente en un solo acto todos los trámites que puedan realizarse conjuntamente, evitando comunicaciones innecesarias.
- Plazo genérico de cumplimiento
- Período de 10 días establecido en el artículo 73 de la Ley 39/2015 para el cumplimiento de trámites cuando no se especifica otro plazo diferente.
- Fase del procedimiento administrativo
- Cada una de las etapas diferenciadas y autónomas que componen el procedimiento administrativo: iniciación, instrucción y terminación (o cuatro fases si se incluye la ordenación según la interpretación literal de la ley).
- Ley 39/2015
- Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, norma básica que regula la relación entre ciudadanos y Administración en los procedimientos administrativos.
Preguntas frecuentes
¿La ordenación es realmente una fase del procedimiento administrativo?
Existe debate doctrinal: la ley la presenta como fase, pero materialmente son directrices sobre tramitación, no una etapa autónoma.
Aunque la exposición de motivos y la estructura de la Ley 39/2015 presentan la ordenación como una fase (tiene su propia sección), desde un punto de vista práctico y material no lo es. Los artículos 70 a 73 contienen indicaciones transversales sobre cómo debe tramitarse el procedimiento (expediente, impulso, concentración, plazos), pero no definen actuaciones propias de una fase independiente. Si en un examen preguntan 'según la Ley 39/2015', conviene indicar cuatro fases; si no especifican, tres fases es la respuesta más rigurosa.
¿Cuántas fases tiene el procedimiento administrativo?
Tres fases desde un punto de vista práctico (iniciación, instrucción y terminación) o cuatro según la estructura literal de la Ley 39/2015.
La interpretación depende del enfoque: materialmente son tres fases (iniciación, instrucción y terminación), pero si la pregunta hace referencia expresa a 'según la Ley 39/2015' o a la exposición de motivos, deben indicarse cuatro fases incluyendo la ordenación. En exámenes de oposiciones, hay que analizar cómo está formulada la pregunta.
¿Qué es el expediente administrativo electrónico?
Es una carpeta digital donde se archivan todos los documentos de un procedimiento administrativo concreto.
Regulado en el artículo 70 de la Ley 39/2015, el expediente electrónico sustituye al tradicional archivador físico. Funciona como una carpeta digital donde se incorporan cronológicamente todos los documentos: actuaciones previas, acuerdo de iniciación, notificaciones, comunicaciones, documentación aportada por el interesado y resolución final. Existe un expediente por cada procedimiento administrativo.
¿Cuál es el plazo genérico para cumplir un trámite administrativo?
10 días, según el artículo 73 de la Ley 39/2015, cuando no se establece otro plazo específico.
El artículo 73 establece que el plazo genérico de cumplimiento de trámites es de 10 días. Este plazo se aplica 'para todo lo demás', es decir, cuando la normativa específica o la comunicación administrativa no establecen un plazo concreto. Si se indica un plazo diferente, prevalece el plazo específico sobre el genérico.
¿Qué significa que el procedimiento se impulsa de oficio?
Que la Administración debe promover activamente la tramitación sin esperar a que el interesado lo solicite.
El artículo 71 establece el principio de impulso de oficio: la Administración no puede iniciar un procedimiento y quedarse inactiva esperando que el interesado actúe. Debe 'darse vida' y promover los trámites necesarios para avanzar el procedimiento dentro de los plazos establecidos. Es una obligación de diligencia administrativa.
¿Qué es la concentración de trámites y por qué es importante?
Es el principio que obliga a reunir en una sola comunicación todos los requerimientos posibles, evitando múltiples comunicaciones innecesarias.
Regulado en el artículo 72, este principio mejora la eficiencia administrativa. Si la Administración necesita solicitar documentación y pedir subsanación de deficiencias, debe hacerlo en una única comunicación, no en varias sucesivas. Esto ahorra tiempo tanto a la Administración como al ciudadano, evitando el 'efecto camarero' de ir pidiendo cosas de una en una.
¿Qué documentos se incluyen en el expediente administrativo?
Todos los documentos relacionados con el procedimiento: actuaciones previas, acuerdos, notificaciones, comunicaciones, documentación aportada y resolución.
El expediente administrativo incluye: actuaciones previas de investigación o comprobación, el acuerdo de iniciación del procedimiento, todas las notificaciones realizadas, las comunicaciones solicitando documentación, los documentos aportados por el interesado (DNI, nóminas, declaraciones, etc.), informes técnicos, propuestas de resolución y la resolución final. Todo queda archivado cronológicamente.
Si en un examen preguntan por las fases del procedimiento según la Ley 39/2015, ¿qué debo responder?
Si la pregunta dice expresamente 'según la Ley 39/2015', hay que indicar cuatro fases incluyendo la ordenación.
La estrategia depende de cómo esté formulada la pregunta. Si hace referencia explícita a 'según la Ley 39/2015', 'según la exposición de motivos' o 'según las secciones de la ley', la respuesta correcta son cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. Si no especifica, se puede defender que son tres fases desde un punto de vista práctico.
Artículos relacionados
Impuesto sobre Sociedades: Pagos fraccionados, contribuyentes y valoración patrimonial
Guía práctica sobre los aspectos más preguntados del Impuesto sobre Sociedades en oposiciones: pagos fraccionados, contribuyentes y valoración de elementos patrimoniales.
Preguntas de examen sobre recursos y reclamaciones tributarias
Resolución de preguntas tipo test sobre procedimientos de revisión tributaria: recurso de reposición, nulidad de pleno derecho y legitimación en embargos.
Procedimiento de apremio y embargo en la recaudación tributaria
Guía sobre el procedimiento de apremio: desde la providencia de apremio hasta el embargo y enajenación de bienes para cobrar deudas tributarias.
Extinción de la Deuda Tributaria: Prescripción, Compensación y Otras Causas
Análisis de los métodos legales de extinción de la deuda tributaria distintos al pago: prescripción, compensación, deducción sobre transferencias y condonación.
Orden INT/2223/2014: Comunicación al Registro de Víctimas de Tráfico
Análisis de la Orden INT/2223/2014 que regula la comunicación de información al Registro Nacional de Víctimas de Accidentes de Tráfico: formulario PEA, plazos y procedimientos.
Pruebas de detección de alcohol y drogas en la conducción: Real Decreto Legislativo 6/2015
Marco legal y procedimiento de las pruebas de detección de alcohol y drogas en conductores según el Real Decreto Legislativo 6/2015, artículo 14.
¿Quieres aprender más sobre este tema?
Este contenido es parte del curso Auxiliar Administrativo del Estado de Oposiciones Ucademy. Contacta con nosotros para más información o descarga este artículo en PDF.