Fases del Procedimiento Administrativo: Guía Completa según la Ley 39/2015
Respuesta rápida
El procedimiento administrativo tiene tres fases principales: iniciación (cuando se notifica el inicio), instrucción (desarrollo y tramitación del procedimiento) y finalización (cuando termina con una resolución). Algunos autores incluyen una cuarta fase de ordenación y una quinta de ejecución, aunque esta interpretación es debatida.
Puntos clave
Definición del procedimiento
Conjunto de pasos que sigue la administración para tomar decisiones, garantizando legalidad y seguridad jurídica
Tres fases principales
Iniciación, instrucción y finalización son las fases técnicas del procedimiento administrativo
Debate sobre la ordenación
El preámbulo de la Ley 39/2015 menciona 4 fases incluyendo ordenación, aunque técnicamente son pautas de instrucción
Requisitos del interesado
Capacidad de obrar (art. 3) + iniciar procedimiento o resultar afectado (art. 4)
Dos catálogos de derechos
Art. 13 para todos los ciudadanos; art. 53 para interesados en un procedimiento
Representación
Derecho a actuar mediante representante, con acreditación obligatoria solo en actos importantes
Paso a paso
Identificar si existe un procedimiento administrativo
Determinar la fase de iniciación del procedimiento
Seguir la fase de instrucción y tramitación
Verificar el cumplimiento de las normas de ordenación
Concluir con la fase de finalización
Ejemplos resueltos
Problema 1Determinar si una persona es interesada en un procedimiento de inspección de Hacienda
Determinar si una persona es interesada en un procedimiento de inspección de Hacienda
Solución:
- 1Verificar si la persona tiene capacidad de obrar (mayor de 18 años según el artículo 3 de la Ley 39/2015)
- 2Comprobar si concurre alguno de los supuestos del artículo 4: a) ha iniciado el procedimiento, o b) va a resultar afectada por lo que derive del procedimiento
- 3En este caso: Daniel tiene 25 años (tiene capacidad de obrar) y Hacienda le ha notificado el inicio del procedimiento para comprobar su declaración
- 4Aunque no inició el procedimiento, va a resultar afectado por lo que derive del mismo
Daniel es interesado porque cumple ambos requisitos: tiene capacidad de obrar (mayor de 18 años) y concurre el supuesto del artículo 4 (va a resultar afectado por el procedimiento)
Verificación: Verificar que se cumplen los dos requisitos: capacidad de obrar (art. 3) + supuesto de interesado (art. 4)
Problema 2¿Cuándo debe un representante acreditar su representación ante la administración?
¿Cuándo debe un representante acreditar su representación ante la administración?
Solución:
- 1Consultar el artículo 5 de la Ley 39/2015 sobre representación
- 2Identificar si el acto a realizar es un 'acto importante' o cualitativo
- 3Los actos que requieren acreditación son: iniciar el procedimiento, interponer recursos, desistir del procedimiento
- 4Para actos menores (como subsanar una solicitud o aportar documentación) no es necesario acreditar la representación
La representación debe acreditarse en actos importantes: iniciar procedimientos, interponer recursos, desistir o renunciar. Para el resto de actuaciones, la representación se sobreentiende
Verificación: Verificar en el artículo 5 si el acto concreto requiere acreditación de representación
Fases del Procedimiento Administrativo: Guía Completa según la Ley 39/2015
El procedimiento administrativo constituye uno de los pilares fundamentales del derecho administrativo español. Regulado principalmente por la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece las pautas que debe seguir la administración para tomar decisiones que afectan a los ciudadanos.
¿Qué es el Procedimiento Administrativo?
El procedimiento administrativo puede definirse como el conjunto de pasos y pautas que debe seguir la administración para tomar decisiones que impactan a los ciudadanos. Funciona como una "ruta oficial" para el actuar de la propia administración.
Esta regulación cumple una función de garantía fundamental: impide que los funcionarios públicos tomen decisiones de forma arbitraria. Por ejemplo, si la administración desea imponer una sanción, no puede hacerlo de cualquier manera. Debe tramitar un procedimiento administrativo, notificarlo al interesado, conceder trámite de audiencia y seguir todas las pautas establecidas en la ley.
En esencia, el procedimiento administrativo es una garantía de legalidad y seguridad jurídica que protege los derechos de los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades de la administración.
Las Fases del Procedimiento Administrativo: Un Debate Doctrinal
Uno de los aspectos más controvertidos del procedimiento administrativo es la determinación de sus fases. Dependiendo de la fuente consultada, encontramos diferentes interpretaciones que oscilan entre tres y cinco fases.
Postura de las Tres Fases
Según esta interpretación, que es la más técnica y depurada, el procedimiento administrativo tiene tres fases:
-
Fase de Iniciación: Momento en que el procedimiento administrativo se inicia formalmente mediante la notificación del inicio del procedimiento.
-
Fase de Instrucción: Etapa de desarrollo y tramitación del procedimiento, donde se investigan los hechos, se recopilan pruebas y se tramitan los documentos necesarios.
-
Fase de Finalización: Momento en que el procedimiento termina, generalmente con la emisión de una resolución.
Postura de las Cuatro Fases
Esta interpretación añade una cuarta fase: la ordenación. Las fases serían:
- Iniciación
- Instrucción
- Ordenación
- Finalización
Esta postura encuentra respaldo en el preámbulo de la Ley 39/2015, que menciona expresamente estas cuatro fases. Además, la estructura de la propia ley dedica una sección a cada una de estas fases.
Sin embargo, técnicamente, la ordenación no constituye una fase temporal del procedimiento. Los artículos dedicados a la ordenación contienen indicaciones y pautas sobre cómo debe desarrollarse la instrucción (plazos, impulso de oficio, expediente administrativo), pero no describen una etapa separada del procedimiento.
Postura de las Cinco Fases
Algunos autores incluyen una quinta fase: la ejecución del acto administrativo. Esta postura es considerada excesiva porque la ejecución ocurre después de que el procedimiento ha finalizado. El procedimiento termina con la resolución; la ejecución es consecuencia del procedimiento, no parte de él.
¿Qué responder en un examen?
Si la pregunta es general sobre las fases del procedimiento administrativo, la respuesta más técnica son tres fases: iniciación, instrucción y finalización.
Si la pregunta hace referencia específica a la Ley 39/2015 o a su preámbulo, es recomendable mencionar cuatro fases, incluyendo la ordenación.
Las Partes del Procedimiento Administrativo
Todo procedimiento administrativo tiene dos partes:
-
La Administración: Quien tramita el procedimiento y emite el acto administrativo.
-
El Interesado: El ciudadano que participa en el procedimiento.
Requisitos para ser Interesado
Para tener la condición de interesado en un procedimiento administrativo deben concurrir dos requisitos acumulativos:
1. Capacidad de Obrar (Artículo 3 de la Ley 39/2015)
La capacidad de obrar es la aptitud legal para actuar por uno mismo ante la administración. La tienen:
- Mayores de 18 años que tengan capacidad civil según el Código Civil.
- Menores de edad en supuestos especiales: menores emancipados, menores con consentimiento de sus representantes legales, menores que vivan independientemente en determinados casos.
2. Condición de Interesado (Artículo 4 de la Ley 39/2015)
Además de la capacidad de obrar, debe concurrir una de estas situaciones:
- Haber iniciado el procedimiento administrativo: Por ejemplo, presentar una solicitud de autorización.
- Resultar afectado por lo que derive del procedimiento: Por ejemplo, recibir una notificación de inicio de procedimiento sancionador.
Ejemplo Práctico
Supongamos que Hacienda inicia un procedimiento de inspección contra Daniel, de 25 años:
- ¿Tiene capacidad de obrar? Sí, es mayor de 18 años.
- ¿Concurre algún supuesto del artículo 4? No ha iniciado el procedimiento, pero va a resultar afectado por lo que derive del mismo.
Conclusión: Daniel es interesado en el procedimiento.
Los Dos Catálogos de Derechos de la Ley 39/2015
La Ley 39/2015 contiene dos catálogos de derechos claramente diferenciados:
Artículo 13: Derechos de Todos los Ciudadanos
Estos derechos corresponden a cualquier ciudadano en su relación con la administración, independientemente de si es parte o no en un procedimiento concreto. Incluyen:
- Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos.
- Derechos generales de comunicación con la administración.
Artículo 53: Derechos de los Interesados
Estos derechos solo corresponden a quienes tienen la condición de interesado en un procedimiento concreto:
- Conocer la identidad de las autoridades que tramitan el expediente.
- Acceder y obtener copia de los documentos del procedimiento.
- Formular alegaciones y aportar documentos.
- Obtener información sobre el estado de tramitación.
La distinción es fundamental: los derechos del artículo 13 son para todos; los del artículo 53, solo para los interesados.
La Representación ante la Administración
El artículo 5 de la Ley 39/2015 regula el derecho de los ciudadanos a comparecer ante la administración a través de un representante.
Cuándo debe Acreditarse la Representación
La representación debe acreditarse documentalmente (mediante poder o documento equivalente) para los actos importantes o cualificados:
- Iniciar un procedimiento administrativo
- Interponer recursos
- Desistir del procedimiento
- Renunciar a derechos
Cuándo se Presume la Representación
Para el resto de actuaciones, la representación se sobreentiende y no es necesario acreditarla. Por ejemplo:
- Subsanar una solicitud
- Aportar documentación requerida
- Realizar trámites ordinarios
Ejemplo: Si un abogado envía un documento subsanando la falta del DNI en nombre de su cliente, la administración no le pedirá acreditar la representación. Pero si ese mismo abogado pretende desistir del procedimiento, deberá acreditar que efectivamente representa al interesado.
Artículos Clave de la Ley 39/2015
Tras este análisis, los artículos fundamentales a conocer son:
| Artículo | Contenido |
|---|---|
| Art. 3 | Capacidad de obrar |
| Art. 4 | Condición de interesado |
| Art. 5 | Representación ante la administración |
| Art. 13 | Derechos de todos los ciudadanos |
| Art. 53 | Derechos de los interesados |
Conclusiones
El procedimiento administrativo es la garantía fundamental de que la administración actúa conforme a derecho. Sus fases (iniciación, instrucción y finalización, con el posible añadido de la ordenación según el preámbulo de la ley) estructuran el camino que debe seguir cualquier actuación administrativa.
Para participar como interesado, es necesario cumplir dos requisitos: tener capacidad de obrar y encontrarse en alguno de los supuestos del artículo 4. Los derechos que asisten a los interesados están recogidos en el artículo 53, diferenciándose de los derechos generales del artículo 13 que corresponden a todos los ciudadanos.
Finalmente, el derecho a actuar mediante representante permite que terceros comparezcan en nuestro nombre, aunque ciertos actos importantes requieren la acreditación formal de dicha representación.
Errores comunes
Afirmar que el procedimiento administrativo tiene 5 fases incluyendo la ejecución
La ejecución del acto administrativo ocurre después de que el procedimiento ha finalizado
Entender que la ejecución es consecuencia del procedimiento, no una fase del mismo. El procedimiento termina con la finalización
Considerar la ordenación como una fase autónoma del procedimiento
Los artículos de ordenación dan indicaciones sobre cómo tramitar, no describen una fase temporal
La ordenación son pautas que presiden la instrucción, no una fase separada. Sin embargo, el preámbulo de la Ley 39/2015 menciona cuatro fases, por lo que en examen puede aceptarse
Confundir los derechos del artículo 13 con los del artículo 53
Los derechos del artículo 13 son generales para todos los ciudadanos, los del 53 son específicos para interesados
Recordar: art. 13 = derechos de todos los ciudadanos (ej: ser tratado con respeto); art. 53 = derechos de interesados en un procedimiento (ej: acceder al expediente)
Pensar que cualquier persona puede ser interesada en un procedimiento administrativo
Ser interesado requiere cumplir dos requisitos acumulativos
Para ser interesado se necesita: 1) Capacidad de obrar (art. 3) + 2) Iniciar el procedimiento o resultar afectado (art. 4)
Glosario
- Procedimiento administrativo
- Conjunto de pasos y pautas que debe seguir la administración para tomar decisiones que afectan a los ciudadanos, garantizando la legalidad y seguridad jurídica
- Interesado
- Ciudadano que participa en un procedimiento administrativo por tener capacidad de obrar y haber iniciado el procedimiento o resultar afectado por él (arts. 3 y 4 Ley 39/2015)
- Capacidad de obrar
- Aptitud legal para actuar por uno mismo ante la administración. La tienen los mayores de 18 años con capacidad civil y ciertos menores en supuestos especiales (art. 3 Ley 39/2015)
- Fase de iniciación
- Primera fase del procedimiento administrativo en la que se da inicio formal al proceso mediante notificación a los interesados
- Fase de instrucción
- Fase de desarrollo del procedimiento donde se investigan los hechos, se recopilan pruebas y se tramitan los documentos necesarios
- Fase de finalización
- Última fase del procedimiento administrativo en la que se dicta resolución y el procedimiento termina
- Ordenación del procedimiento
- Conjunto de pautas e indicaciones que deben presidir la instrucción del procedimiento, incluyendo el expediente administrativo y los plazos
- Representación ante la administración
- Derecho de los ciudadanos a comparecer en procedimientos administrativos a través de un tercero (representante), regulado en el artículo 5 de la Ley 39/2015
- Expediente administrativo
- Conjunto ordenado de documentos que se generan durante la tramitación de un procedimiento administrativo
- Acto administrativo
- Decisión que emite la administración como resultado de la tramitación de un procedimiento administrativo
Preguntas frecuentes
¿Cuántas fases tiene el procedimiento administrativo?
Según la interpretación mayoritaria, tiene 3 fases: iniciación, instrucción y finalización. El preámbulo de la Ley 39/2015 menciona 4 fases (incluyendo ordenación).
Existen tres posturas: 1) Tres fases (iniciación, instrucción, finalización) - postura más técnica; 2) Cuatro fases (añadiendo ordenación) - mencionada en el preámbulo de la ley; 3) Cinco fases (añadiendo ejecución) - postura minoritaria. En un examen, si preguntan según la Ley 39/2015, es recomendable mencionar las cuatro fases del preámbulo.
¿La ordenación es una fase del procedimiento administrativo?
Técnicamente no es una fase, sino un conjunto de indicaciones para la instrucción. Sin embargo, el preámbulo de la Ley 39/2015 la menciona como fase.
Los artículos de ordenación dan pautas sobre cómo debe desarrollarse el procedimiento (plazos, expediente administrativo, impulso de oficio), pero no describen una etapa temporal separada. Es una serie de indicaciones que presiden la instrucción. En examen, si preguntan específicamente según la Ley 39/2015, conviene incluirla como cuarta fase.
¿Qué requisitos necesito para ser interesado en un procedimiento administrativo?
Dos requisitos: tener capacidad de obrar (art. 3) y cumplir alguno de los supuestos del artículo 4 (haber iniciado el procedimiento o resultar afectado por él).
La capacidad de obrar la tienen los mayores de 18 años con capacidad civil y ciertos menores en supuestos especiales. Además, debe concurrir que hayas iniciado tú el procedimiento o que vayas a resultar afectado por lo que derive del mismo. Ambos requisitos son acumulativos.
¿Cuál es la diferencia entre los derechos del artículo 13 y del artículo 53 de la Ley 39/2015?
El artículo 13 recoge derechos de todos los ciudadanos; el artículo 53 contiene derechos específicos de los interesados en un procedimiento.
Los derechos del artículo 13 son generales (como ser tratado con respeto por los empleados públicos), mientras que los del artículo 53 solo corresponden a quienes son parte en un procedimiento (como acceder al expediente, conocer la identidad de los tramitadores, obtener copias de documentos del procedimiento).
¿Cuándo debo acreditar la representación ante la administración?
En actos importantes: iniciar procedimientos, interponer recursos, desistir o renunciar. Para el resto de actuaciones, la representación se presume.
Según el artículo 5 de la Ley 39/2015, la representación se sobreentiende para la mayoría de actuaciones. Sin embargo, para determinados actos cualificados (iniciar un procedimiento, interponer recursos, desistir del procedimiento) el representante debe acreditar documentalmente su poder de representación.
¿Por qué existe el procedimiento administrativo?
Para garantizar que la administración actúa conforme a la ley y evitar decisiones arbitrarias que afecten a los ciudadanos.
El procedimiento administrativo es una garantía de legalidad y seguridad jurídica. Impide que los funcionarios tomen decisiones voluntarias o arbitrarias. Por ejemplo, si la administración quiere imponer una sanción, debe tramitar un procedimiento, notificarlo, dar trámite de audiencia, etc. Es una protección para los derechos de los ciudadanos.
¿Un menor de edad puede ser interesado en un procedimiento administrativo?
Sí, en casos especiales donde la ley permite que el menor actúe por sí mismo ante la administración (menores emancipados, con consentimiento de padres, o que vivan independientemente).
Aunque la regla general es que la capacidad de obrar la tienen los mayores de 18 años, el artículo 3 de la Ley 39/2015 establece supuestos en los que menores de edad pueden actuar por sí mismos ante la administración, como menores emancipados o menores con consentimiento de sus representantes legales en determinados casos.
¿La ejecución del acto administrativo es una fase del procedimiento?
No, técnicamente la ejecución ocurre después de que el procedimiento ha finalizado. Es consecuencia del procedimiento, no parte de él.
El procedimiento administrativo termina con la fase de finalización, cuando se dicta la resolución. La ejecución del acto administrativo (por ejemplo, hacer efectiva una sanción cuando el ciudadano no paga voluntariamente) es una actuación posterior que deriva del procedimiento, pero el procedimiento en sí ya ha concluido.
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